摘要：人民法院通过审理、裁判具体案件，发挥化解社会矛盾纠纷的司法职能。为推进国家治理体系和治理能力现代化，践行能动司法，还需主动承担社会治理的任务，将“调”的端口再往前延伸。但司法资源有限、基层治理单位“单一作战”等因素，影响着人民法院参与社会治理现代化的实效性，这就要求把握好新时代人民法院融入基层社会治理的司法特点和维度。面对日益复杂的矛盾纠纷，人民法院融入基层社会治理的路径，应以“导→解→治”矛盾纠纷化解体系的建构为指引，通过“诉前→诉中→纠纷解决后”三个环节逐级发力，整体构建起纠纷前端的分流疏“导”、中端实质化“解”的案例引导、末端综合“治”理的因势利导，形成人民法院系统化参与基层社会治理的普适性路径。

一、人民法院融入基层社会治理的源流与创新

人民法院融入基层社会治理的过程是不断立足中国文化、立足中国国情、解决中国问题的过程，具有中国特色的社会主义法治特征，历经革命、市场经济建设等阶段，在实践演绎过程中凝聚了诸多原创性理论和观点。

（一）革命时期“马锡五审判方式”的再识

人民法院融入基层社会治理有着深刻的政治逻辑、实践逻辑、法理依据。拨开百年法治历程，探寻人民法院融入基层社会治理，源于中国共产党百年奋斗的红色传统，特别是革命时期的马锡五审判方式。

1.渗透着人民司法的法治动能

马锡五的审判方式产生于当时边区法治情势所需，在法律体系不甚健全的革命时期，通过注重调查研究、就地化解纠纷、追求案结事了、倾听群众感受，将人民司法与社会治理相结合。人民司法的内涵包括坚持党的领导、走群众路线、亲民爱民、深入实际等。而马锡五审判方式恰是人民司法的实践产物，学术界对于马锡五审判方式已有较多总结，总体梳理马锡五的审判方式有三大核心审判模式，走出固有的“就案判案”形式，展现了与社会治理结合的法治动能：一是司法广场化审理方式，促进社会纠纷源头化解；二是调解、判决相结合进行社会法治教化；三是倾听群众意见，注重法律与社会效果的相统一。

2.法治动能的核心是能动司法

法治动能是促进司法发展的力量源，而法治动能的核心是能动司法。可以说马锡五审判方式是能动司法的范例，封捧婚姻案件是比较典型的体现，该案件中马锡五一改以往审判方式，深入到群众中倾听群众多方意见，就地公开审判，将群众与法院相结合，依据婚姻法基本原则以及综合群众一致意见的基础上公正地做出判决，在快速解决纠纷的同时，起到了很好的法治教化作用，实现了当时社会背景下公正与效率双重价值追求，服务和保障了特殊时期的社会建设。

（二）市场经济时期的司法专业化与大众化交融

市场经济时期，伴随着经济快速发展的同时，建立起较为完善的社会主义法律体系。民事纠纷更多地向商事纠纷延伸，审判领域从民事、刑事拓展到经济、行政等。

1.司法专业化加强市场行为指引

在审判实践中，强调诉讼案件的审理期限，改变审判方式，加强当事人举证责任，努力缩短办案周期，善于运用各种财产保全措施，以市场经济的价值观念来衡量得失。司法紧跟经济发展速度，面对社会经济领域渐进涌出的新问题，通过典型案例加以指引。

2.人民陪审制度拓宽司法大众化

法院在社会转型时期，应对剧增诉讼所面临的棘手问2004年发布《关于完善人民陪审员制度的决定》，作为第一部规范人民陪审制的单行法，让人民陪审作为司法的大众化的具体制度，使司法走近人民、贴近社会，增强社会对司法裁判的认可度。可以说人民陪审制度首次赋予了普通群众参与司法的权力，是人民民主的理念展现。

（三）坚持和发展新时代“枫桥经验”

“枫桥经验”源于20世纪60年代初浙江省浙江诸暨市枫桥镇，主要内容为发动和依靠群众、坚持矛盾不上交、就地解决，进入新时代，外来流动人口的大量涌入、居住密度的提升、工作区域与生活区域的普遍分离等现象，深刻改变了城市基层社会的治理结构，社会矛盾呈现多元化。中国绝不能成为诉讼大国，坚持和发展新时代“枫桥经验”作为人民法院融入基层社会治理的重要方式，在新时代主要有以下两方面原创性理论和观点创新：

1.诉源治理

诉源治理即诉讼源头的治理，人民法院参与诉源治理在实践中主要体现为通过各类平台、站点、中心直接参与诉前纠纷化解，实践中各地区法院方式不一，但主要表现为“以我为主”和“以我为辅”两类，其主要特点和典型代表梳理如下。

表1 “法院为主型”及“法院为辅型”诉前化解方式对比

2.一站式多元解纷

一站式多元解纷是新时期人民法院司法的能力和水平达到新高度的集中表达。2019年最高人民法院下发《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》，首次提出一站式多元解纷机制建设意见，人民法院应对社会矛盾多发频发,紧缩办公用房，内部开辟一站式多元解纷和诉讼服务中心，纠纷繁简分流同时作为新时代广场化的司法服务和司法审判，祛除了笼罩在司法身上的神秘色彩，拉近了司法与群众之间的距离。

现如今，一站式多元解纷仍在不断发展，3407家法院提供多元解纷服务，具体到参与基层社会治理主要有两种方式：一是人民法院诉讼服务中心提供多元解纷服务；二是凝聚基层治理单位多元解纷力量引导群众就近化解纠纷。2021年最高人民法院印发了《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》，推动一站式多元解纷向基层延伸，凝聚基层治理资源、力量至人民法院调解平台之上，再推动调解平台进乡村、进社区、进网格，实现基层矛盾纠纷群众可以直接通过调解平台就近线上寻求基层治理单位化解。

但是实践中诉讼服务中心一站式多元解纷机制发展碍于各地区调解组织的数量和专业度，发展情况参差不齐，根据人民法院调解平台端数据显示，天津地区546家调解组织参与纠纷多元化解，而北京地区超天津三倍之多为1893家。另调解平台进乡村、进网格基层治理单位配合度较低、缺乏统一部署等情况比较明显，这些问题的产生有涉及人民调解财政支支持、有偿化调解创新、地区综合治理方式等多重原因。

二、检视：人民法院融入基层社会治理的现实障碍

（一）法官资源、基层调解资源有限的双重掣肘——以T市H区为例

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，越来越多的矛盾纠纷以诉讼形式进入法院，形成了一个数量多发、主体多元、诉求多样的诉讼激增时期。在矛盾纠纷化解的图谱中，人民法院行使审判权化解纠纷，是参与社会治理的最直观方式。但近年来大量矛盾纠纷直接进入司法领域，司法需求急剧增加与司法资源有限短缺之间的矛盾日益凸显。

   1.法院案件数及人案比概况

表2  2021-2023年全国及京津冀法院一审民事收案量

表3  2021-2023年全国及京津冀地区诉前调解收案量

从上表可知，矛盾纠纷数量的增长与法院收案数量的增长呈正比例关系，随着经济的快速发展，各种社会矛盾也急剧增加，案件呈井喷式的增长趋势。加之司法管辖范围进一步下沉，越来越多的诉讼案件涌入基层法院门槛。虽然大部分基层法院还担负着许多基层治理的工作任务，但现实情况是，人案比和本职审判任务已让法官作为调解主力再去承担基层诉前化解不具备可行性。具体而言，目前的审判现状具有以下特点：

 一是案件数量井喷。诉讼案件一般是社会前端管理的末端反映。2023年，全国地方各级人民法院和专门人民法院受理民事一审案件975.84万件、诉前调解案件为794.11万件，同比分别上升8.59%和30.91%。案件数量的日益增多实际上也体现了新时代法院应当且必须协同参与社会治理的现实需要。

二是人案比明显失衡。随着案件数量逐年增多，各个基层法院员额法官的数量有限以及聘用制人员的不稳定，案多人少已经成为全国基层法院普遍面临的现实困境。据统计，除去工作日和节假日法官每年有效工作时间大概是238天，再剔除非审判工作事务，法官实际有效办案时间约为182天。在这有限的实际办案时间中，基层法院法官需要办结的案件通常为300件以上，部分速裁团队法官甚至需要办理1000件以上案件。在案件量急剧增加的状态下，法官已疲于应对案件的审结，很难再去融入基层治理，司法的溢出性功能难以得到有效发挥。

2.基层治理单位类型及调解职能匹配情况

多元共治是法院协同参与社会治理的最主要方式之一，以多元化解机制为基础，整合各方力量与资源，是提高社会治理效能的有效途径，但是据基层法院近年案件量激增现状可知，目前实践中亦前端矛盾纠纷落地化解的效果并不理想。

（1）基层治理单位未形成聚力

基层社会治理是协同共建的系统工程，离不开党委领导，各街道办事处、派出所、司法局、矛调中心、综治办等基层治理单位的多元共治。当各种社会基层治理力量协同作用，才能形成合理的治理格局和强大的治理合力。其中，法院作为公平正义的最后一道防线，其在基层社会治理中扮演的更多是“辅助者”的作用，真正在纠纷前端发挥“主力军”作用的是其他各基层治理单位。与理想相悖，目前我国纠纷非诉化解实践中，各基层治理单位是以一种相对松散的单维制度供给，各单位、组织之间并未形成聚力，只是单独与法院进行对接。基于条、线职能的分割，法院大量的工作作用于做好协调统筹工作，而不同治理单位主体之间因存在协作沟通壁垒，自然协同效率也不佳。

（2）基层治理单位调解职能匹配缺位

在基层社会治理实践中，目前我们已知的各街道办事处、派出所等基层治理单位，大部分存在调解职能缺位的问题。例如，对于基层街道司法所而言，基本上有三大板块分别为司法矫正、纠纷调解、普法宣传，但是承担司法矫正为其主要工作，部分地区难以配齐专职调解员，调解工作开展有限，另社区司法社工基本上同时兼任网格员工作。存在该现象的主要问题在于，一方面在于部分基层治理单位并不配备专职调解职能，有配备专职调解员的亦为人民调解员，对于调解员的调解并无考核要求，另一方面是基层治理单位所组建的调解组织缺乏深层次的法律知识储备和系统调解培训。

（二）法院及基层调解资源参与诉源治理欠缺内生动力

近年来，诉源治理工作已作为基层人民法院的重点工作大力推行，且目前实践中亦通过人民调解、行业组织调解等方式进行诉前分流化解，但鉴于调解组织缺乏调解经费、管理机制不健全、形式化入驻多等问题，基层调解资源发挥作用不明显，前端诉源治理的效果并不理想，究其原因存在下述问题：

 1.人民调解缺乏经费保障

实践中，大部分地区尚未普及市场化调解，依然采用不收取当事人费用的调解方式，从而导致调解组织缺乏必要的经费保障。以T市绝大部分基层法院所吸纳的特邀调解组织为例，大部分调解组织均为不收费的公益性调解组织，部分在司法局备案的调解员经费由司法局按一定标准进行补贴，但金额普遍较低。至2018年，国家出台了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，其中要求人民调解委员会设立单位和相关行业主管部门应依法为人民调解员开展工作提供场所、设施等办公条件和必要的工作经费。但近年来随着新类型案件出现，及矛盾纠纷诉求的多样性，案件调解难度也日益增加，调解员的收入与付出不成正比，严重影响了基层调解员的工作积极性，从根本上极大的制约了人民调解工作的健康发展。　

（1）形式入驻多而非实质化运转

近年来，为积极响应习近平总书记关于“坚决将非诉纠纷解决机制挺在前面”的重要指示精神，各基层法院在诉讼服务中心建设过程中纷纷创新引入行业协会、商会、特色调解工作室等参与诉前纠纷化解，但鉴于相关机制有待完善等因素，上述组织更多的是形式入驻，而非实质化运转。较多调解组织在与法院签订合作框架协议后，并未真正着手于案件调解，或者着手一段时间后即陷入停滞的情况较为突出。这也引发了部分法院尽管入驻吸纳的调解组织数量较为客观，但实际上大部分调解组织并未日常实际运转，导致法院的诉前案件化解效果不佳的问题出现。

表4  T市H区人民法院特邀调解员近3年接收调解案件数的人次分类

    2.诉源治理机制考核难

（1）区域化诉源治理考核欠缺

目前，各地高院均已相继出台加强诉源治理的实施意见，将诉源治理工作作为人民法院的一项重要工作任务。但从源头上减少诉讼增量绝非法院“单枪匹马、单打独斗”即能实现的，纠纷解决和社会治理有着密切联系，必须依靠党委政府及基层治理单位共同合力。当前我国区域化诉源治理考核普遍欠缺，导致部分基层治理单位并未引起对于诉源治理工作的足够重视，辖区范围内部分街道的万人成讼率工作推动也存在动力阻碍。

（2）法官绩效考核内诉源治理指标待完善

司法责任制改革后，各级法院强化了对员额法官的业绩考核，但“办案越多越好”的观念未根本扭转，重视纳入司法统计的结案数。在办案工作量折算上，一个诉前调解案件的考核远不及一个普通程序审理的案件，对于司法确认（诉前调确号）等重要凸显非诉纠纷解决机制的程序案件不纳入法官结案数。因此，部分法官对诉前调解和诉源治理重视不足，对批案、群体性纠纷等化解也较少运用调解的方式。

（三）司法职能在诉源治理上存在客观局限性

1.司法被动性与司法能动性的权衡

《宪法》第128条、第131规定：“人民法院是国家的审判机关，依照法律规定独立行使审判权”。这就表明，人民法院的本职工作是依法审判案件，不主动启动审判权，恪守司法被动性。所谓司法的被动性是指：司法权自启动开始的整个运动过程中，只能根据当事人的申请，包括申请行为和申请内容进行裁判，而不能主动启动司法程序或擅自变更当事人的申请内容。在纠纷诉前调解中，司法被动型也同样需要考量，人民法院不能主动到社会“揽案子”，这是底线。

同时能动司法理论认为司法要保持适度的能动性，司法机关要参与到社会治理活动之中。人民法院作为党委领导下的政法机关，尤其是法治保障被纳入社会治理格局后，基层法院在社会治理体系中的地位更为凸显。以T市为例，查阅了T市全市法院2022年工作报告，发现几乎所有T市基层法院在审判之外都承担着主动参与社会治理的工作，如服务保障区域经济社会发展大局，优化法治化营商环境、京津冀一体化发展、服务民营企业等。人民法院参与社会治理必然要权衡好两者关系。

表5  京津冀地区部分法院在司法审判之外参与社会治理工作情况

需要认识到的是能动司法并非意味着司法职能的过度主动和延伸，司法要遵循其理性和克制的基本属性，司法机关也应在其职责范围内履行治理职能。能动司法并非“过度司法”、“泛化司法”，而是“带着镣铐舞蹈”的司法。人民法院通过审判结果解决各种社会矛盾纠纷，并以司法解释体现法律的指导功能、规范功能和教育功能，这是司法机关履行社会治理职责的主要途径之一。进入新时代，社会治理已不再是党委和政府的“独角戏”，而是在党的坚强领导下，政府、社会组织、公民及社会各方的良性互动。在这个大前提下，司法审判工作也要与社会综合治理紧密结合，参与社会治理不再是人民法院的“分外事”，而是人民法院的“分内事”。

2.个案裁判难以实现社会效果

在个案司法中，基层法院依法独立审判，实际上并不需要其他社会力量的参与，只要司法权的边界不超越当事人的诉讼请求。而在个案裁判之外，司法权适度延伸参与社会治理，就很难抛开其他社会治理力量“单打独斗“，因为这些矛盾往往是法律问题、经济问题、社会问题交织在一起。具体而言，个案司法存在以下三点局限性：

一是个案司法的法治宣传效果不明显，预防矛盾纠纷作用有限。虽然一份判决书就是一份法治宣传书，但客观上海量的判决书上网公开，除了个别大案、要案外，鲜有民众关注。因此，开展法治宣传，消除纠纷隐患需要基层法院聚合其他宣传部门形成合力。

二是个案司法对突出矛盾和群体性事件应对乏力。大多数苗头性、倾向性问题首先出现在街镇、社区，基层组织对这些矛盾最为敏感。若一味坚守司法的被动型，待矛盾纠纷进入诉讼程序再行介入，化解成本将成倍增加。在依法治国背景下，其他社会治理力量可能存在介入个案司法失当的顾虑，参与矛盾化解的动力不足。

三是个案司法难以满足互联网时代社会治理需要。网络时代，局部冲突容易被放大，社会矛盾交织难辨，社会情绪加速感染。基层法院依靠个案司法，对已有规范不遵从或者超越规范而为之的行为缺乏有效矫正手段。

3.单纯司法治理的社会联动性不足

社会联动性不足较为典型体现为司法建议较低的回复率。司法建议机制的运行实效，需要司法建议对象积极反馈结果予以检验。2012年最高人民法院发布了《关于加强司法建议工作的意见》，全国各级法院引起对司法建议工作的高度重视。以T市为例，自2019年以来，T市该市共22家法院共发布司法建议611份，但2020年之前司法建议的反馈率仅为70.99%，说明仍有一部分单位在接收法院司法建议书后并未及时有效出具整改措施回函，并未引起参与社会治理的重视性。

三、反思：新时代人民法院融入基层社会治理的特点和维度

历经革命、建设、改革、发展四个时期，人民法院积极创新、实践，应对不同时期所面临的社会问题、群众司法需求，通过马锡五式的审判方式、典型案例以及人民陪审制度等去融入基层社会治理。新时代，人民群众对法治日益增长出新的期待、新需求，人民法院通过诉源治理、多元解纷方式融入基层社会治理已取得一些成就，但也面临了如上的现实问题，这就要求把握好新时代人民法院融入基层社会治理的司法特点和维度。

（一）人民法院融入基层社会治理的司法特点

1.人民法院融入基层社会治理是人民司法的必然要求

区别于西方资本主义法治，中国司法之治始终坚持以人民为中心，站稳人民立场。而人民立场亦是“人民司法”话语的生命之源，司法为民是“人民司法”话语的逻辑起点。以“人民”定义司法，是社会主义司法的基本价值取向。进入新时代面对社会主要矛盾，结合人民司法的价值追求及人民法院的职能定位，决定了人民法院要主动融入基层社会治理。

2.基层纠纷的特点——以T市成讼概况为切入口

基层纠纷虽在日常生活中产生并呈现出来，但同时也是社会主要矛盾在社会生活中的具体表现，更是基层社会治理的重要方向，基层纠纷，“是指在基层社会日常生活过程中产生的个人与他人、个人与组织机构之间的不满、冤气、争执和纠纷。”基层纠纷未解决的情况下，最终成讼，故以T市2022年度成讼概况来探析基层纠纷的主要特征。

2022年T市基层法院审结的民事案件中，物业服务合同纠纷、买卖合同纠纷、民间借贷纠纷案件较多，上述三类案由占全部民事案件的22.59%。另包括机动车交通事故纠纷、金融借款合同纠纷、劳动争议、离婚纠纷、商品房销售合同纠纷、合同纠纷、侵害作品信息网络传播权纠纷占全市法院审结民事案件最多的十类案由。结合T市成讼概况，基层纠纷有以下特征：一是民事纠纷类型多样，涉及家庭、企业、银行等多方主体；二是简单纠纷偏多，其中家事纠纷、物业管理、小额债务、机动车交通事故都属于《T市矛盾纠纷多元化解条例》中适宜调解，非诉化解的纠纷；三是纠纷呈批量化，30％以上成讼案件是以批量纠纷呈现，例如物业服务合同纠纷、劳动争议纠纷、金融借款合同纠纷、商品房销售合同纠纷以及侵害作品信息网络传播权纠纷。整体上基层纠纷简易交杂、批量案件占比较高，人民法院融入基层社会治理更需要法治策略和智慧，要吸收以往的历史经验，守正创新。

3.把握回应型、服务型、主动型的能动司法特点

人民司法的价值追求，决定了人民法院需要参与基层社会治理，但如何撬动人民法院参与基层治理的支点，发力点还需要找准司法的社会需求和人民关切，特别是人民群众的新期待、新需求：一是要坚持问题导向，把握回应型司法特点，回应型法作为一种回应各种社会需要和愿望的便利工具的法律，其基本构思是“使实质正义与形式正义统合在一定的制度之内，通过缩减中间环节和扩大参与机会的方式，在维护普遍性规范和公共秩序的同时，按照法的固有逻辑去实现人的可变的价值期望”。人民法院参与基层社会治理必然需要紧密结合基层纠纷的特点，例如具体可以结合基层纠纷特点，将一些简单纠纷化解在前端，批量纠纷抓牢案源治理，通过回应型司法来回应基层社会治理所需、人民所需，充分发挥司法的自身能动作用。二是坚持以人民为中心，把握服务型司法特点，服务型司法是近几十年来世界范围内盛行的一种司法理念，它强调法院要为社会提供服务，到法院打官司的当事人是纳税人和司法服务的利用者，而法院是提供司法服务的专门机构。基于服务型司法的理念，法院应当采取各种便民措施，促进群众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。人民法院融入基层社会治理是为社会服务的一种形式，目前，各地的法官工作室、矛调中心等法院延伸司法服务的站点，实质上就是服务型司法的具体实践体现。三是坚持公正与效率的主动型司法特点，这里的主动型司法特点是指司法的能动性而并非“主动揽案件”，而是通过例如革命时期的马锡五结合边区特征，创新出的司法广场化审理模式，结合问题调整司法的作用发挥方式，再例如市场经济高速发展时期，通过典型案例的打造指引市场行为。

（二）新时代以能动型司法融入基层社会治理的维度

2023年最高人民法院“新时代人民法院能动司法”专题研讨会上，张文显教授将回应型、服务型、主动型司法统一为能动司法，因此人民法院融入基层社会治理也是能动司法的展现，但是要注意维度，把握好司法能动性和司法被动性的关系，首先不能与司法的中立性、被动性的程序正义基本要求违背，人民法院以诉前纠纷化解方式参与基层社会治理，必须以当事人主动提出申请为前置要素，其次人民法院以能动司法融入基层社会治理还应把握以下维度：地区纠纷特征，紧密结合地区基层纠纷特征参与社会治理；地区综合治理机制，紧密结合党委领导下的综合治理机制嵌入开展；紧密结合地区司法及调解资配置，即人民法院参与社会治理要将综合考量自身司法资源有限性以及前端社会调解广泛性，促进人民法院融入基层社会治理的相应机制可持续。最后把握司法终局性维度，建立好人民法院参与社会治理非诉机制与诉讼机制的有限衔接。

四、守正创新：构建人民法院参与基层社会治理的纠纷“导”、“解”、“治”系统化路径

新时代，面对基层矛盾纠纷繁简交杂、批量占比较高等实际情况，吸收革命、市场经济建设等阶段，人民法院参与基层社会治理的原创性理论和观点，通过诉前、诉中、纠纷解决后三个环节逐级发力，形成人民法院系统化参与基层社会治理的普适性路径。

（一）纠纷前端疏“导”

1.建立回应型区域级诉源“数”治核心指标体系

坚持和发展新时代的“枫桥”经验，融入基层社会治理，实现纠纷源头地化解，人民法院要引导建立起回应当地矛盾特征、综治网格体系的诉源治理考核指标体系，通过建立细化到区域级的诉源治理指标体系及实现纠纷疏导的“指挥棒”在街道层级的功能发挥，促进街道等基层治理单位参与纠纷化解的主动性。

在建立区域级的诉源治理考核指标体系时明晰考核对象、考核指标、数据测算、如何考核四个方面内容。关于考核对象的确定，要结合各区综治网络建设的情况，既可以直接某考核街道又可以考核承接纠纷化解职能的街道综治中心或矛调中心；关于考核指标，要明确的是考核指标目前在诉源治理的考核上仍在不断摸索，最终目的是将考核指标能落地且具有诉源治理指引效能，由于考核对象细化到街道，考量街道综合性事务繁多等实际情况，“小快灵”的考核指标更为重要，建议考核以下四项指标：街道的万人成讼率、万人成讼率上升或下降幅度、街道司法确认数据、街道司法确认上升或下降幅度。万人成讼率考核的是街道纠纷化解情况、司法确认考核的是街道诉讼与非诉对接的概况，而上升下降幅度更是考量街道诉源治理的发展态势。关于数据的测算：万人成讼率的相关数据提取是难点，人民法院将成讼原告在立案时标记街道，提供街道成讼数据，而人口数等情况由各区委政法委通过公安人口数据调取，由各区委政法委测算公布。关于如何考核：根据各区平安建设情况可以综合季度、半年度、年度考核，由区委政法委统一考核，根据四项指标打分，纳入街道平安建设分数，在权重上，诉源治理的发展态势应当予以侧重。

2.发展市域级“有偿化”调解服务模式

人民法院通过一站式多元解纷模式，实际上是新时代司法大众化的具体体现，同时也为人民群众提供了更多纠纷化解的途径。如前所述，人民调解资源普遍缺乏、各地区调解资源发展不均，其根本原因是牵涉财政，人民调解员经费保障切实存在困难且补助金额以T市为例，为人均200元每件，但能够调解成功案件的人民调解员其一般为律师身份，200元的经费补助对其吸引力并不充足。

面临新阶段多元解纷发展的困境，需要通过有偿化调解模式的建立促进一批调解组织能够可持续发展。有偿化调解模式的建立，需要确定有偿化调解组织的成立依据（例如民办非企业）、收费标准等问题，对于上述问题在市级层面有统一的标准更宜规范管理。

3.人民法院主动融入党委领导的综治体系

如前所述，人民法院主动融入基层社会治理体系以诉前化解为抓手，在具体实践中基本上形成了“以我为主”和“以我为辅”两类模式，两类模式各有优缺点，结合目前面临的问题，在严守司法被动性的基础上，作出主动性的调整。

（1）法官工作室诉前疏“导”方式再定位

针对在街道或者社区建立法官工作室开展纠纷诉前化解，其更适宜的地区情况为：没有党委领导的统一综治实体平台，例如矛调中心、综治中心等。

目前面对大部分法官工作室因法官资源有限的情况而无法可持续发展或纠纷化解数量极其有限的情况下，应到对法官工作室内的法官职能以及机制建设应作出适应新时期基层纠纷特点的调整：首先法官工作室内法官的职能为指导纠纷调解，简单纠纷调解主体仍为基层治理单位自有的相关调解资源，但实践中大部分基层治理单位调解资源都十分欠缺，因此应对基层调解资源有限（司法所人民调解缺位或功能发挥不全的情况下），人民法院可以将自己吸纳的特邀调解资源通过法官工作室共享给群众，依然将社会调解资源作为纠纷疏导的第一道防线；其次面对繁杂的纠纷，法官工作室内法官可以前端化解，以实质解纷引导类案处理；再次单纯依靠法官或调解组织资源难以实现综合纠纷的实质解决，例如物业服务合同纠纷，街道统筹相关职能部门认领自身问题，一揽子处理，因此法官工作室要和街道公共管理科等综合事务职能部门建立司法联动机制，诉前或诉讼发现的综合治理问题可以通过与街道的司法联络机制实现综合纠纷的案源化解。

除此之外，法官工作室还可以作为人身安全保护令申请、亲情探视、家庭教育的平台，发挥法官工作室的综合职能。

            表6 法官工作室的诉前疏“导”方式

（2）矛调中心内人民法院纠纷疏“导”

区别于单纯法官工作室，矛调中心是党委领导的综治平台（矛调中心），内嵌入人民法院职能，其中浙江矛调中心最为典型且取得效果明显，2020年浙江省N市司法确认案件同比上升46.3％，诉前化解率为40.25％。将诉讼服务中心或者立案窗口移至矛调中心，因立案权限的分散，实现纠纷不再集聚至法院，分散至各矛调中心，对于简单纠纷前端由矛调中心已有的调解组织进行调解，综合类纠纷依靠公安、司法、信访等部门协作窗口共同解决。整体来看这样的模式和机制最为适宜，但是结合各区经济情况，当不具备矛调中心或调解资源非常有限的情况下，前端调解组织功能不能情况下，将诉讼服务中心或立案权限移转至矛调中心实际上就是立案或速裁的分散，实际上并不能实现真正意义上的源头化解。

综上，上述两种模式适用于不同的地区情景。除此之外可以单独建立考核法官的多元化解指标体系，同步加大法官参与基层治理的主动性。

（二）以案结事了人和推动诉中实质化“解”

人民法院参与基层治理不单纯在于诉前调解，更在于纠纷的实质化解以及典型案例对法律行为指引，反向助力同类纠纷的多元解决机制更好发挥外围防线作用。

1.汲取马锡五审判经验案结事了人和

案结事了，不只是判决的一纸文书，也不是单个纠纷的结束和化解，案结事了指的是做好矛盾纠纷实质性化解工作，让法律的文本法与群众的内心法相结合。法官要将办案的目标追求由“结案了事”转变为“案结事了”，减少当事人讼累、节约司法资源，避免程序空转。

（1）以三个效果统一进行调、判结合

在传统司法观中，司法的作用在于决断案件，即法官对当事人的诉讼请求和证据进行审查，在建立证据与事实之间联系的基础上，寻求事实与法律的对应关系，通过法律涵摄推导裁决结果。在此过程中，司法程序具有“隔断“作用，即司法程序将案外因素隔断于法官的目光之外，法官只能就案件中的事实、证据与法律进行判断。然则，近年来，我国司法机关提出了裁判的法律效果与社会效果、政治效果相统一的要求，裁判过程不应限于眼前的法律与事实，而应当通过司法权的行使引领社会进步。在此背景下，社会效果和政治效果也成为司法过程中法官必须考虑的因素。具体而言包括经济发展、社会稳定和公众认同等，而这本就是社会治理所应达到的目的，这也使得司法之法律适用机关的性质发生了位移，使之具有了“社会治理机关”的属性。

（2）以信用激励促进主动履行

群众来法院不是光走诉讼程序的，极力避免调解履行不到位的情况，个案领航，注重个案调解的自主履行，通过自主履行率的提高加大执源治理的提升。一是实现信用信息共享。大力运用信息化助力司法办案，通过共享运用失信被执行人的信息，积极推动相关部门参与进来，将法院发布的失信被执行人信息纳入本单位管理和考核审批工作系统中，实现系统自动比对、发现自动拦截、上报自动惩戒，做好企业和个人失信信息数据报送工作。

二是强力实施信用惩戒。自最高人民法院2013年7月出台《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》以来，全国各法院不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和慎独，形成了多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作新常态，全面挤压失信被执行人信用空间，迫使其按期履行义务，有力推动了社会诚信体系建设。

三是侧重信用激励，通过《调解督促履行告知书》、《调解主动履行证明书》提高调解自主履行率，其中自主履行的涉企主体定期披露给区金融局、区人社局、区税务局等职能部门，提供诚信激励。

2.注重司法专业化强化典型案例的前端预防、指导

近年来，人民法院高度重视案例收集及宣传工作。张军院长多次对案例指导工作作出重要指示，并明确指出，人民法院要不断加强案例工作，在办案中贯彻案例思维。巧妙运用典型案例同样可以实现社会治理的目的。以T市H区人民法院为例，自2020年至今，该院已通过微信公众号平台、其他平台转发等方式发布近100余件典型案例，不仅具有指导司法裁判的作用，其中载明的判决要点等也可能对社会生活产生一定的影响。例如，针对近年来针对诉讼案件量增高趋势所发布的“无讼社区”等基层枫桥经验实践典型案例，既有分流法院案件量的作用，也给群众化解矛盾纠纷提供了愈加便利的方式，这在一定程度上达到了社会治理的目的。

（三）抓问题症结落实司法建议之“治”

司法建议是我国人民法院系统中长期存在的一项制度实践，是“人类理性应对制度困境的典范”。发布司法建议是人民法院履行审判职能的重要方式，也是人民法院参与社会治理、实现诉源治理的有效抓手。具体来说，其功能主要有两个层面：在微观层面，司法建议保障个案诉讼程序的顺利进行，实现案结事了；在宏观层面，司法建议能够以案为鉴，通过个案查堵社会治理漏洞。

1.司法建议的全流程再造：延伸至诉前、诉中和判后

现代社会是高风险社会，风险不确定性增强、传导性加快，迫切需要提升社会治理现代化水平，从既往的事中、事后治理向事前治理、诉源治理转变，从源头化解纠纷。转型社会的高风险决定了人民法院不仅是“纠纷裁判型法院”,还必须成为“风险化解型法院”。针对我国诉讼案件快速增长的趋势，习近平总书记多次强调诉讼的前端治理、源头治理，防止我国成为诉讼大国。人民法院应当以习总书记重要指示精神为指引，不断加强溯源治理，以大量案件导入诉前程序的实际，将司法建议延伸至诉前领域，将触角延伸至事前规避风险，充分发挥诉源治理的实效。

人民法院可以根据个案原因发现问题，以司法建议的形式向相关职能部门反映，提出完善制度、堵住漏洞的建议，对发现的问题及早预防和解决，减少同类案件的再次发生。例如：对于审理中发现的非法集资、金融诈骗案件多发的问题，可以向金融部门提出强化金融监管、堵塞治理漏洞的司法建议，达到”审理一案、治理一片“的效果。

2.司法建议的协调联动：从法院独唱到府院合唱

司法建议的发送对象呈现多元化特性，既包括政府机关、企事业单位也包括社会团体和其他社会组织，这也决定了司法建议工作机制不能依靠人民法院“一家独唱”，更需要借助地方党委、政府、人大等机关的“高位推动”来实现司法建议效力的提升。在中国语境里，任何一项治理都离不开党的领导，社会治理更是如此。因此，通过司法建议推进社会治理必须抓住党的领导这个关键，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能。各级人民法院应当加强与当地党委、政府、及人大的联系，将司法建议纳入其工作日程，充分发挥党政机关议事决策机制作用，确保司法建议得到有效反馈；或者通过联合发布文件的形式，推进司法建议工作的落实。

作者简介

刘欣，女，1996年生，湖南耒阳人，毕业于中国政法大学，硕士研究生,现任天津市和平区人民法院五级法官助理。

樊迪，女，1993年生，陕西汉中人，毕业于辽宁大学，硕士研究生，现任天津市和平区人民法院三级法官助理。

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