2014年10月，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》，其中一个突出的亮点是：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”立案环节是保障当事人行使诉讼权利的第一环节，是人民法院启动诉讼程序和连接审判工作的传送带，对保障法律实施和提高审判质效意义重大。这一改革与广大人民群众的利益诉求密切相关，对解决长期以来存在的到人民法院打官司“立案难”问题，充分保障当事人的诉权进而化解“信访不信法”难题意义重大。
无论是司法实践中实行多年饱受诟病的“审查制”，还是呼之欲出人民群众所期待的“登记制”，立案制度改革都应以方便群众诉讼、提供优质司法服务为抓手。因此，立案窗口优质化建设显得尤其关键。本文旨在探讨强化立案服务，完善诉讼引导和诉讼援助制度出实招；在解决保障起诉人隐私权，切实尊重和保障人权方面，对立案窗口建设予以优化提升。
一、 立案证据调查令制度
（一）现实困境对调查令制度的“呼唤”
在立案审查中，因当事人立案管辖确定证据不足，导致当事人不便于诉讼的情况。如李某与丈夫四年前离开河南到天津打工，后因丈夫犯罪被判刑，李某决定起诉离婚。按照法律规定，因其丈夫被羁押，离婚案件的管辖法院应为原告连续居住满一年以上的经常居住地即天津，但李某只有能证明她的户籍所在地和经常居住地不一致，才可以在天津法院起诉。因无法开具证明，导致当事人如果离婚就可能选择回老家法院诉讼的情况，造成当事人“立案难”。
实行立案登记制度后，法院依然要对当事人的诉讼主体资格情况及涉诉纠纷管辖权情况予以核实。目前，立案实践当中存在大量因户籍信息或居住状况、报警记录或询问笔录、企业工商登记信息、婚姻关系证明等证据材料不足而导致“立案难”的情形。
（二）破解难题法律依据
《最高人民法院关于实行立案登记制若干问题的意见》征求意见稿中，明确规定“起诉人代理律师向人民法院递交起诉状和相关证据后，可以就诉讼主体等与案件受理有关的起诉证据，向人民法院申请调查令。人民法院经审查符合条件的，可以签发调查令。”
推行立案阶段调查令机制，保障当事人依法行使收集证据的权利，力争解决当事人因取证难导致的立案难。该机制一方面可以极大方便当事人立案，另一方面也有利于在立案前明确诉讼关系，减少当事人多次举证质证、追加当事人等情况的发生，能够确实提高法院审判工作效率。
（三）他山之石，可以攻玉
结合立案审查实践，制定适合本单位立案部门的具体调查令内部操作规则。笔者参考了各地实践，早于二〇一二年七月上海法院下发了《上海市高级人民法院关于立案审查阶段适用调查令的操作规则（试行）》的通知。后各地法院结合具体实践，先后下发了相关规则，笔者认为调查令至少应明确申请的时间阶段、申请范围、申请条件、申请的审查、当事人权利义务等实际可操作范畴。
结合最高法院相关文件精神，操作规则具体制定可如下：
第一条 【目的】为保障当事人依法行使收集证据的权利，规范调查取证行为，进一步提高立案审查的质量和效率，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于实行立案登记制若干问题的意见》（征求意见稿），结合法院立案审查工作实际情况，制定本规则。
第二条 【概念界定】本规则所指调查令是指当事人在立案审查阶段因客观原因无法取得立案所需要的就诉讼主体等与案件受理有关的起诉证据，可以经申请并获法院批准，由法院签发给当事人的诉讼代理律师，由其向有关单位和个人收集所需证据的格式性法律文书。
本条所称客观原因是指当事人通过正常的调查取证途径无法收集相关证据。
第三条 【申请阶段】申请调查令的申请人必须已向法院递交诉状及相关证据后，法院对申请人的起诉尚处于立案审查阶段。
第四条 【申请范围】在立案审查阶段当事人申请调查令的范围仅限于法院能否立案的程序性证据，主要包括：
（一）当事人诉讼主体适格的证据；
（二）法院对涉诉纠纷有管辖权的证据；
（三）其他与案件受理有关的起诉证据。
当事人申请开具调查令所需调查收集的证据涉及实体问题的，立案法官应告知其向相关审判庭申请。
第五条 【申请条件】申请调查令应具备以下条件：
（一）申请人必须是正在审查立案的案件起诉人代理律师；
（二）申请人应当向法院递交申请书，申请书应载明所要调查收集的证据的内容和所要证明的待证事实，以及无法取得上述证据的原因；
（三）持令人必须是案件当事人的诉讼代理人且仅限于取得有效律师执业证书的律师。
（四）案件属于民事诉讼受案范围。
第六条 【申请审查】调查令的申请由审查案件的合议庭进行审查。对符合条件的申请，由合议庭法官在立案审查期限内填写调查令，交庭长签发。不符合申请条件的，口头告知不予准许的理由。
第七条 【不予签发】属于下列情况的，不予签发调查令：
（一）涉及国家机密的；
（二）涉及商业秘密或者个人隐私，并且可能侵犯该单位或者个人合法权益的；
（三）与本案无关的；
（四）其他不适合签发调查令的。
第八条 【持令人的权利与义务】持令人的权利与义务：
（一）持令人有前往本调查令所指定的人或单位收集、调查证据的权利；
（二）持令人应主动将律师证与调查令交被调查人核对，并将调查令交被调查人存档；
（三）持令人因故未使用调查令或被调查人不能提供证据时，持令人应当在调查令载明的有效期届满之日起三日内，将调查令及被调查人不能提供证据的书面说明一并交还法院，由立案庭归入卷宗并移送审判庭。
第九条 【被调查人的权利与义务】 被调查人的权利和义务：
（一）被调查人在核对持令人姓名、单位无误后，需在有效期内向持令人提供调查令指定的证据。
（二）不能在有效期内提供证据或无证据提供，应当在调查令上或另以书面形式说明原因，由经办部门负责人签名、加盖公章后交持令人。
（三）对涉及国家机密或调查令指定调查内容以外的证据，被调查人有权拒绝提供。
第十条 【法律责任】持令人具有下列情形之一的，人民法院可以建议司法行政机关或者律师协会予以处罚或者惩戒；妨碍民事诉讼的，依法追究相应的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）持令人因故未使用调查令或者接受调查单位未提供证据的，未在规定期限内将调查令交还人民法院的；
（二）持令人凭调查令获取证据后未在规定期限内将证据提交受诉人民法院的；
（三）不当使用、泄露持令获得的证据或者信息的；
（四）持令人骗取调查令或未按照规定使用调查令；
（五）伪造、变造调查令或者伪造、变造、隐匿、毁灭持令获得的证据的。
二、打造“私密”立案窗口
（一）对“私密”保护意识缺失
我国几大诉讼法均明确了案件不公开审理制度，即对案件审理涉及个人隐私、商业秘密、国家机密、有未成年人参与类案件特殊保护制度。但相对应的是立案庭作为窗口单位，作为案件进入审判程序的第一道关卡，按照要求是公开化、透明化的前沿部门，每日要接待大量立案咨询、办理立案的群众及来访当事人。但在我国法院立案大庭建设中，普遍没有考虑建设为涉及不公开审理案件当事人立案时提供的“私密窗口”。
笔者曾接待过一名回国到法院办理离婚诉讼立案的女当事人，由于立案大厅人较多，当事人一直等待但迟迟不到窗口办理立案。后因时间关系当事人硬着头皮无可奈何向我反映婚姻家庭等“私事”时，周围人群共同聆听，更有人时不时发出声声感叹、阵阵议论。
（二）尊重隐私、保障人权
通常情况下，当事人不愿意让更多的人知晓自己的家庭、个人问题。这些年来，法院为保护当事人隐私，在立案登记、信访接待等硬软件上做了一定的改进，如为来访者、起诉者提供桶装水，提供书写诉讼材料的桌椅、笔墨和复印条件等等，但受客观条件影响，尤其是基层法院每日接待量大，立案大厅保护特殊当事人措施不力。
建设隔音好，相对封闭的“私密”立案窗口后，当事人可要求到该窗口办理立案，与专门接待的立案法官进行交谈。对涉及个人隐私和商业秘密的案件，立案法官可在立案卷宗上加盖专门的立案图章，该措施可引起审判法官的重视，提示及时对案件情况加以分析整理，再与当事人及时沟通后确定是否适合公开审理，以此来更好保障当事人的隐私权利。
三、从立案“静态”服务向“动静结合”转变
目前，立案大厅内均提供诉讼指南等小册子供社会公众免费取阅，方便当事人及时向法院申请立案、提出申诉。但实践当中尤其是基层法院，面对文化素质、法律素质较低的涉诉群众（有的不认字、有的对专业的法律用语难以理解）这种小册子式的“静态”服务已满足不了他们对立案的要求。如何引导这类当事人打官司？为他们提供更加“贴心”的立案帮助，就成为当下亟需解决的问题。
立案庭可通过与院内宣传部门合作，精心制作如“走近立案”等电视专题片，在立案大厅内设置专用视听区域滚动播出。宣传片也可不仅仅介绍如何立案，有条件的法院可以在院内其他公共区域播放内容拓展为从立案到审判和执行风险告知三个方面，以生动、通俗的音像、卡通形式概括介绍诉讼的基本流程、诉讼权利与义务以及诉讼中需要注意的事项，对涉讼群众的诉讼行为进行指导，使涉讼群众能获取基本法律知识，运用法律有效地保护自身权益，以更直观、更有效“动态”服务进行诉讼指导。
四、 引入第三方提供法律援助
（一）法律援助中心律师
法律援助和立案窗口实现“对接”，立案庭可引入所在地区司法局法律援助中心律师，在立案大厅专门设立窗口为当事人解答有关法律援助的问题，如果来咨询的涉诉群众符合法律援助的条件，则可以直接办理相关手续，实现符合法律援助条件的群众“一站式服务”。
（二）法律志愿者服务窗口
邀请执法监督员、法律专家学者或安排在校法律专业研究生作为法律服务志愿者参加法院公众开放日等一些活动，为涉诉群众提供免费的法律咨询服务，拉近审判机关与普通百姓的距离，宣传展示法院工作成果，提高全民法律意识。
